A necessidade de encontrar uma fonte de financiamento para o novo programa social do governo, o Auxílio Brasil, trouxe à pauta do Senado projetos que mexem com a estrutura de gastos e de arrecadação de recursos pelo governo, já consideravelmente endividado — e, segundo estimativas da Consultoria Legislativa e da Instituição Fiscal Independente do Senado, sob risco de descumprir o teto de gastos, previsto na Constituição.

É nesse contexto — que envolve ainda o fim do Bolsa Família, extinto neste mês — que o Congresso discute duas propostas de autoria da equipe econômica do governo Bolsonaro: o projeto que altera a legislação do Imposto de Renda (PL 2.337/2021) e a proposta de emenda à Constituição que adia o pagamento de precatórios judiciais (PEC 23/2021). As duas propostas já foram aprovadas pelos deputados e devem passar agora pelo crivo dos senadores.

Elas são as prioridades da agenda legislativa do Palácio do Planalto para obter os recursos necessários para financiar o pagamento de R$ 400 previsto para o Auxílio Brasil. O PL 2.337/2021, porém, enfrenta grande resistência no Senado. Em debate na CAE, o relator, senador Angelo Coronel (PSD-BA), informou que, até o momento, não ouviu qualquer manifestação favorável ao texto, seja de políticos, seja de representantes de setores da economia. Já a PEC dos Precatórios recebeu críticas públicas de diversos senadores. 

Paralelamente, o presidente do Senado, Rodrigo Pacheco, quando chamado a comentar a pauta do governo, traz à tona outra prioridade, que, segundo ele, oferece uma solução mais profunda e perene aos problemas de caixa do Executivo: a PEC 110/2019, uma ampla reforma do sistema tributário nacional. Após reunião com governadores, em 21 de outubro, ele afirmou que os estados consideram a reforma tributária uma “solução inteligente” para a situação fiscal do país.

— Nunca desistimos de uma reforma ampla. É bem considerável o apoio que essa PEC tem da sociedade civil, dos setores produtivos, dos governadores, da Confederação Nacional dos Municípios e do próprio Ministério da Economia. Ela é vista pelos governadores como uma solução inteligente, com a fixação de um imposto sobre valor agregado em nível federal, e um imposto sobre valor agregado subnacional, que acabaria por dar solução definitiva a essa questão tributária, inclusive quanto aos combustíveis — declarou Pacheco na ocasião.

Essa perspectiva acompanha o presidente do Senado desde que foi eleito para o cargo, quando colocou a reforma tributária entre as prioridades da sua gestão. Em fevereiro, ao lado do presidente da Câmara, deputado Arthur Lira, Pacheco se disse confiante de que a proposta tramitaria paralelamente nas duas Casas do Congresso e que poderia ser aprovada até outubro deste ano.

Apresentada pelo senador Davi Alcolumbre (DEM-AP), a PEC 110/2019 é a proposta que reúne mais discussão nesta legislatura. Atualmente em análise na Comissão de Constituição e Justiça do Senado (CCJ), o texto já foi analisado em uma comissão especial, formada por deputados e senadores, e deu origem a uma proposta completa, apresentada em outubro passado pelo relator da matéria, senador Roberto Rocha (PSDB-MA). 

Elaboração e principais pontos

Desde a elaboração, a PEC estabeleceu entre seus princípios não elevar a carga tributária, promover melhor partilha de recursos entre os entes da Federação, preservar incentivos a micros e pequenas empresas (Simples) e aliviar o peso dos tributos para famílias mais pobres.

A principal inovação da proposta de Roberto Rocha é a criação de um modelo com dois impostos de valor agregado (IVA), para evitar a cobrança acumulada de impostos em diferentes etapas da produção, do comércio e da prestação de serviços, evitando um “efeito cascata”.

A proposta de criação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) reúne os tributos federais (Cofins e Cofins-importação, PIS e Cide-combustíveis), arrecadados pela União. Paralelamente, o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) seria o resultado da fusão do ICMS (estadual) com o ISS (municipal), para estados e municípios.

Além disso, o relator propõe a substituição do IPI pelo Imposto Seletivo (IS), que incidiria apenas sobre determinados produtos, como cigarros. As alterações buscam ainda ampliar o rol de bens e serviços com regime especial de tributação; vincular a concessão de crédito tributário ao efetivo pagamento do tributo; definir regras para a administração tributária por estados e municípios; estabelecer isenções para o IPVA; criar nova base de cálculo para o IPTU; e permitir a devolução de contribuições patronais para a Previdência em setores intensivos em mão de obra.

As mudanças sugeridas por Roberto Rocha não ficam por aí: a PEC pretende abrir caminho para que leis, complementar e ordinária, completem e regulamentem a reforma. A previsão é significativa, já que retira da Constituição regimes diferenciados de tributação, concedidos a setores específicos da economia.

O percurso da PEC 110/2019

A gestação do atual texto da PEC 110/2019 começou em debates promovidos pela CCJ do Senado, já com Roberto Rocha como relator, entre agosto e setembro de 2019, para ouvir especialistas e representantes de diferentes grupos que serão afetados pela reforma.

Depois dos debates de 2019 e diante da perspectiva de o Executivo enviar seu próprio projeto de reforma tributária (o PL 3.887/2020), em março de 2020 foi instalada a Comissão Mista Temporária da Reforma Tributária, que também teve como base a PEC 45/2019, que tramita na Câmara, e que já havia sido objeto de audiências públicas e seminários regionais. Roberto Rocha presidiu a comissão mista, composta por 25 senadores e 25 deputados, com o deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB) como relator.

Logo depois de criada, porém, a comissão teve seus trabalhos suspensos por conta da pandemia de covid-19. Somente em agosto do ano passado, de maneira remota, foram realizadas audiências públicas com representantes do governo federal, de estados e municípios, além de setores econômicos, especialistas e instituições como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).

À comissão, o ministro da Economia, Paulo Guedes, sugeriu que a reforma tributária tivesse três fases. Na primeira, haveria a unificação de tributos federais, com a criação de um IVA federal, a partir da junção de PIS e Cofins. A segunda envolveria a transformação do IPI em um imposto seletivo. Por fim, a terceira fase trataria do Imposto de Renda, redução das desonerações fiscais e dos processos administrativos e judiciais.

Em maio de 2021, Aguinaldo Ribeiro apresentou o relatório final, que não chegou a ser votado, mas foi enviado ao presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco. Roberto Rocha, então, baseou seu parecer à PEC 110/2019 na CCJ do Senado nas conclusões da comissão mista. Diante da demora da análise no Congresso, o senador Luiz do Carmo (MDB-GO) sugeriu no final de outubro a realização de sessão temática em Plenário para debater a proposta com especialistas, para inclusive acelerar a tramitação da PEC.