Benefícios e isenções drenam mais de R$ 263,0 bilhões da Previdência

O estudo “Quem Financia a Previdência Social? Evidências Setoriais e Distributivas das Lacunas Tributárias no Brasil”, realizado por uma equipe de auditores da Receita Federal do Brasil (RFB), mostrou que a Previdência Social no Brasil consegue arrecadar anualmente apenas 44% de sua receita potencial. Mais claramente, em torno de 56% da arrecadação são drenados pela sonegação e inadimplência, sim, mas principalmente por decisões de política econômica e mudanças institucionais que vêm corroendo, ano a ano, a base de contribuintes e derrubando as receitas do setor.

Além de revisar os valores da arrecadação efetiva com apoio técnico do Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros (Cetad), ampliar a análise da frustração de receitas com inclusão de novos setores da economia e inovar ao considerar a distribuição das chamadas “lacunas previdenciárias” por faixa de renda da população, o trabalho tem o mérito ainda de colocar o foco das discussões sobre as fontes de financiamento da Previdência – fator nem sempre considerado no debate sobre propostas para reformar o sistema previdenciário.

Mais claramente, o estudo mostra que há caminhos para incrementar ganhos de arrecadação sem que isso tenha que obrigatoriamente exigir maiores restrições a aposentados e pensionistas, com correspondente achatamento de seus rendimentos. Uma opção que não depende exclusivamente de incrementar a fiscalização contra sonegadores, mas substancialmente de correções de rumo em políticas adotadas atualmente e que contribuem para reduzir a arrecadação efetiva de contribuições pela Previdência Social.

Historicamente, mostram os auditores Marcelo de Sousa Silva, Juliana Lemos Martins Casagrande e Guilherme Dal Pizzol, membros da Equipe Tax Gap da RFB, “o modelo de custeio da Seguridade Social [que inclui a Previdência, o Sistema Único de Saúde e benefícios de prestação continuada, entre outras políticas de assistência aos menos favorecidos] concentrou-se nas contribuições incidentes sobre a folha e salários, chegando a 52,6% em 2023, sendo tais contribuições compatíveis com um mercado de trabalho baseado no emprego assalariado formal”. Tributos sobre a renda e sobre bens e serviços responderam, respectivamente, por 13,3% e 34,1%.

Corrosão

Mas, nas décadas mais recentes, aquela base de trabalhadores assalariados foi sendo “progressivamente corroída por transformações estruturais, como a informalidade persistente, a expansão do trabalho por plataformas digitais, a terceirização [enormemente estimulada pela reforma trabalhista], a pejotização das relações de trabalho e a difusão de regimes tributários especiais”, descrevem os auditores. E destacam, como mais notórios entre os regimes especiais criados por decisões de política pública, o Microempreendedor Individual (MEI), o Simples Nacional e os sistemas de recolhimento de impostos e contribuições baseados no lucro presumido e no lucro real.

Balanço

Ainda de acordo com os auditores, “o estudo revela que parte significativa das lacunas previdenciárias decorre de escolhas institucionais incorporadas ao próprio desenho legal do sistema, o que desloca o foco da discussão para a arquitetura (regulatória e concorrencial) das bases de incidência”. Neste sentido, os dados mostram que o “gap de conformidade”, a frustração de receitas associada a regimes especiais, imunidades constitucionais, desoneração e tratamentos especiais, “emerge como componente dominante da lacuna previdenciária. Vale dizer, das perdas de arrecadação acumuladas ano a ano.

O conjunto daqueles benefícios, nos cálculos dos auditores, responde por 28% da frustação da arrecadação, superando a sonegação, que teria participação de 22% na arrecadação potencial. Somados, aqueles fatores poderiam explicar 50% do chamado “gap previdenciário” – quer dizer, do valor total que deixa de ser arrecadado pelo setor. Outros 6% devem-se a contestações de cobrança e valores lançados, mas não pagos.

Considerando os dados nominais da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), a arrecadação líquida da Previdência nos 12 meses terminados em maio deste ano havia alcançado R$ 738,966 bilhões. Considerando as conclusões dos auditores, a arrecadação potencial poderia alcançar algo como R$ 1,679 trilhão, algo como R$ 940,52 bilhões a mais. Nessa estimativa, os regimes especiais e desonerações respondem por R$ 263,34 bilhões em perdas anuais para a Previdência, o que se compara com R$ 206,91 bilhões desviados pela sonegação, numa estimativa feita pela coluna.

Apenas como exercício, caso fosse possível realizar a arrecadação potencial em sua integralidade – hipótese pouco realista, reconheça-se –, o déficit de R$ 348,540 bilhões acumulado em 12 meses seria transformado em superávit de R$ 591,928 bilhões.

A “decomposição setorial”, realizada entre os 20 setores analisados, trouxe como contribuição inovadora, nos termos do trabalho, “a evidência robusta de que setores como educação e saúde concentram parcela expressiva do gap de política”. Mais claramente, as lacunas previdenciárias naquelas duas áreas estão mais fortemente relacionadas a políticas de imunidade e à adoção de regimes diferenciados de tributação. O estudo registra um “gap de conformidade” (sonegação, em bom português) significativo em especial no “segmento privado tributado (não isento)” naqueles setores.

“A coexistência entre instituições imunes e empresas privadas plenamente tributadas cria ambiente de competição assimétrica, no qual parte do diferencial competitivo decorre do tratamento tributário”, assinala o estudo.

Diante de níveis de informalidade mais elevados entre as faixas de renda mais baixa e de maior participação de arranjos tributários, com avanço da pejotização e do MEI, entre aqueles de renda mais elevada, “a arrecadação efetiva das contribuições previdenciárias apresenta perfil fortemente concentrado nas faixas intermediárias de renda”. Até porque esse contingente concentra a massa salarial formal, base de incidência das contribuições previdenciárias.