Gastos de Estados e municípios saltam 30% acima da inflação em três anos

“A despesa dos Estados e municípios se tornou uma das principais fontes do desequilíbrio das contas públicas no Brasil”, afirma Luiz Guilherme Schymura, diretor do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV), com base em estudos dos pesquisadores associados do Ibre/FGV, Manoel Pires e Bráulio Borges, também economista-sênior da área de Macroeconomia da LCA.

A mudança no regime de gastos primários, que excluem despesas de caráter financeiro, a exemplo dos juros, ocorreu na sequência da pandemia, num “fenômeno associado essencialmente aos governos regionais”, reforça Borges no texto “Descentralização fiscal e a mudança de regime dos gastos primários no Brasil”, disponível no Observatório de Política Fiscal do Ibre/FGV.

Os dados mostram, conforme Borges, que boa parte dos desequilíbrios em geral atribuídos quase que exclusivamente ao governo federal, quando analisadas as estatísticas do Relatório do Tesouro Nacional (RTN), corresponde, na verdade, à “descentralização fiscal em curso”, decorrente do aumento de transferências e da repartição de receitas federais com Estados e prefeituras.

“Esse foco quase exclusivo no governo federal tem obscurecido um fenômeno que, a meu ver, é a principal mudança estrutural ocorrida na dinâmica do gasto primário brasileiro nos últimos anos, após a pandemia: a aceleração muito expressiva das despesas dos governos regionais”, comenta Borges. Trata-se, acrescenta ele, do que Pires classificou como “descentralização fiscal silenciosa”.

A quebra na tendência dos gastos a partir de meados da década passada foi mais drástica nos governos regionais, prossegue Borges. Em sua análise, o gasto regional cresceu a uma média anual de 3,4% entre 2010 e 2014, em termos reais, descontada a inflação, mantendo-se estagnado entre 2015 e 2019 por conta da “crise fiscal aguda” sofrida principalmente por Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Goiás, entre outros.

“O que se vê a partir de 2022, contudo, não tem paralelo na série”, registra ele. Em pouco mais de três anos, “o gasto primário real dos governos regionais (excluídos os juros) saltou de cerca de R$ 2,0 trilhões para R$ 2,7 trilhões, num crescimento de aproximadamente um terço em termos reais”.

Meio trilhão a mais

Ao extrapolar para os anos seguintes a tendência observada entre 2015 e 2019, Borges registra um desvio para cima de quase R$ 620 bilhões para os gastos primários regionais no primeiro trimestre deste ano, algo em torno de 5% do Produto Interno Bruto (PIB).

Caso os gastos tivessem seguido a trajetória sugerida pelo comportamento registrado nos cinco anos anteriores à pandemia, a despesa regional tenderia a ser R$ 620 bilhões mais baixa.

“Colocando de outra forma”, retoma o economista, “da elevação do gasto primário do governo geral (que inclui a União, governos estaduais e municipais) ocorrida desde o final de 2019, cerca de 70% ocorreu na esfera regional”.

Atualmente, reforça ainda, o gasto dos governos regionais supera o gasto do chamado “governo central orçamentário” em aproximadamente meio trilhão de reais. A diferença é de R$ 515,36 bilhões.

Balanço

Borges observa que o gasto do governo central “orçamentário” não corresponde ao gasto primário informado mensalmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), base para aferição das metas de resultado primário da União, que considera receitas primárias menos despesas primárias.

“Esse conceito, contudo, não é o mais adequado quando o objetivo é comparar a dinâmica do gasto federal com a dos governos regionais, tampouco quando se quer entender qual esfera de governo, de fato, executa a despesa”, argumenta.

Conforme assinala, parcela nada desprezível dos valores reportados pela STN como despesa primária da União diz respeito, na verdade, a transferências do governo federal para Estados e prefeituras, que de fato realizam os gastos correspondentes aos recursos transferidos pela esfera federal.

A lista das transferências inclui o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), “que financia boa parte da segurança pública, da saúde e da educação do Distrito Federal; a complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)”, elevada de 10% para 23% do valor dos fundos estaduais entre 2020 e 2026, com a Emenda Constitucional 108/2020.

Somam-se ainda “as compensações associadas à Lei Kandir; os auxílios financeiros a Estados e municípios concedidos durante a pandemia e, posteriormente, as compensações pelas perdas de ICMS decorrentes das Leis Complementares 192 e 194/2022; os repasses ‘fundo a fundo’ do Fundo Nacional de Saúde (FNS) no âmbito do SUS; e diversas políticas financiadas pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)”, que financia a alimentação e o transporte escolar, entre outras.

Dessa forma, Borges considera mais adequado recorrer ao conceito de “governo central orçamentário (GCO)”, utilizado no Boletim de Estatísticas Fiscais do Governo Geral, que aponta uma despesa primária “sensivelmente menor do que aquela reportada no Relatório do Tesouro Nacional”.

Nos dados de 2025, anota o economista, o gasto primário do governo central orçamentário correspondeu a pouco mais de 88% da despesa primária informada pelo Tesouro Nacional. Isso significa que 12% do que se costuma classificar como “gasto primário federal” corresponderam a despesas de fato executadas pelos governos regionais, somando quase R$ 300 bilhões, ou pouco mais de 2% do PIB.

As transferências avançaram de 6,2% do PIB na média de 2006 a 2019 para quase 8% do PIB de 2022 em diante, registra ainda. Apenas no caso do Fundeb, as transferências tendem a escalar de R$ 20 bilhões para R$ 70 bilhões neste ano, três vezes e meia a mais.

Além do avanço das transferências de recursos, que entram na conta das despesas do governo federal pela contabilidade adotada pela STN, também cresceu a parcela das receitas originalmente arrecadadas pela União, mas transferidas para governos regionais.

Entre esses recursos estão os fundos de participação de Estados e municípios, a devolução aos Estados de parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre exportações e da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide), royalties e participações especiais, salário-educação e outras receitas.

Essa repartição de receitas subiu de 3,7% do PIB na média de 2017 a 2019 para 4,5% nos últimos anos.

Em grandes números, o chamado “impulso fiscal” gerado pelo gasto primário dos governos regionais, ou seja, a fatia dos gastos que produziu efeitos sobre a atividade econômica, foi positivo em R$ 700 bilhões no acumulado entre 2022 e 2025, “quase 70% a mais do que os R$ 400 bilhões de impulso do governo central orçamentário”, estima Borges.