Um caso “raro de reforma a favor da eficiência e da equidade”, diz estudo

A reforma empreendida pelo País em seu sistema de cobrança de impostos sobre o consumo, conhecida igualmente como a reforma tributária indireta, aprovada em dezembro de 2023 sob a forma de emenda constitucional, pode ser considerada, “sem exagero, a mais importante aprovada no Brasil em pelo menos 20 anos”, pelo menos no que diz respeito a “mudanças institucionais que tendem a induzir ganhos de eficiência e de produtividade”. A afirmação é do economista Bráulio Borges, pesquisador-associado do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre/FGV), economista sênior de macroeconomia da LCA Consultoria Econômica, e segue na corrente contrária da bateria de críticas recentemente acionadas contra a reforma, que começou a ser gradualmente implantada neste ano, mas com efeitos mais visíveis a partir de 2027.

Não se trata de um economista alinhado às teses mais à esquerda, mas de um profissional afinado com uma heterodoxia moderada e progressista, que desenvolve um trabalho analítico sério, lastreado em dados, o que lhe permite apresentar análises, conclusões e recomendações de política macroeconômica que nem sempre coincidem com as correntes dominantes do pensamento econômico no País. Por isso mesmo, suas avaliações ganham peso num momento em que mesmo temas já debatidos e que alcançaram algum tipo de consenso no Congresso e na sociedade voltam a ser alvo de pressões de setores corporativos e de uma certa oposição política.

Na visão de Borges, portanto, não apenas a reforma tributária tem enorme relevância, como ainda tenderá a reduzir a regressividade da tributação atualmente aplicada ao consumo no País. Vale dizer, tenderá a beneficiar de certa forma as faixas de consumidores de renda mais baixa, especialmente por conta da isenção de impostos sobre uma cesta básica de produtos e diante de mecanismos de devolução, a famílias de menor renda, inscritas no Cadastro Único do Governo Federal, de parcela da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) pagos na ponta do consumo.

“Nesse contexto, é um raro caso de reforma que é tanto pró-eficiência quanto pró-equidade”, resume Borges. A seu ver, a reforma “elevará a produtividade do trabalho (PIB por hora trabalhada) por meio tanto de uma elevação da razão capital/produto (via redução do preço relativo dos investimentos e redução da insegurança jurídica) quanto de um aumento da produtividade total dos fatores (via melhoria da eficiência da alocação dos fatores de produção entre setores, intrassetores e entre regiões do País)”.

Carga tributária

Como já sabido e repisado, a carga tributária resultante da cobrança da CBS e do ICS, a primeira na área federal e o segundo sob competência dos governos regionais, não poderá superar algo como 12,5% do Produto Interno Bruto (PIB), correspondente aos valores efetivamente arrecadados em média entre 2012 e 2021, como reforça Borges. Na média daqueles 10 anos, considerando o PIB médio anual na faixa de R$ 6,579 trilhões, na série estatística do Banco Central (BC), o percentual fixado corresponderia a uma arrecadação próxima de R$ 822,40 bilhões. No ano passado, a relação entre a arrecadação dos cinco impostos e contribuições que serão substituídos pelo IBS e pela CBS ­ – a saber, ICMS e ISS, no primeiro caso, e IPI, PIS e Cofins no segundo – e o PIB atingiu 12,4% e somou algo em torno de R$ 1,577 trilhão.

Balanço

A conta não considera o Imposto Seletivo (IS), que é considerado um tributo regulatório, já que, na descrição de Borges, “corresponde a uma taxação extra sobre produtos que geram danos à saúde humana e ao meio ambiente”. Esse imposto extra passará a ser cobrado a partir de fevereiro do próximo ano, com arrecadação estimada em R$ 114,40 bilhões na proposta orçamentária do governo federal para o próximo ano, correspondendo a algo como 0,80% do PIB projetado para 2027.

Da mesma forma, ficou fora da conta a arrecadação estimada para o IPI que incidirá sobre produtos fabricados na Zona Franca de Manaus (ZFM). “Embora a proposta original fosse de acabar com o IPI, a pressão de alguns grupos políticos acabou se traduzindo na manutenção de um IPI específico para a ZFM, de modo a preservar o seu ‘diferencial competitivo’”, sublinha o economista em estudo de 2026 sobre a reforma e seus efeitos na economia.

No trabalho, Borges reúne estudos e projeções realizadas por economistas aqui e lá fora sobre reformas tributárias que produziram a introdução de um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), ao estilo das alterações aprovadas para Brasil, além de fazer considerações a respeito do modelo de cobrança de impostos ainda em vigor no País. Em larga medida, ganhos e vantagens trazidas pela reforma brasileira, que deve resultar em um modelo mais simples e transparente, estão associados a avanços na produtividade e na eficiência geral em toda a economia, bem ao contrário do chororô retardatário observado entre alguns setores da vida nacional.

Como registra Borges, “o atual sistema tributário brasileiro é um dos principais fatores a limitar uma maior produtividade e um maior PIB na economia brasileira porque gera diversas distorções alocativas e custos elevados com conformidade (reduzindo os recursos que poderiam ser aplicados em atividades mais produtivas, como investimentos em ativos fixos e em pesquisa e desenvolvimento)”.

Em 2024, em um dos exemplos trabalhados pelo autor, num ranking destinado a aferir a complexidade tributária, o Brasil esteve colocado na posição 71ª entre 71 países avaliados – vale dizer, seu sistema de cobrança de impostos e contribuições foi considerado o mais complexo da amostra. Em outro indicador, apenas na área federal, o contencioso tributário no País chegava a quase 16,4% do PIB, o que se compara com meros 0,28% e 0,19% para a média dos países, respectivamente, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e da América Latina (excluído o Brasil).

Os efeitos plenos da reforma brasileira “tenderão a ser expressivos, ainda que demorem a ser sentidos”, face a um cronograma de implantação que contempla um período de transição entre 2026 e 2032. “A maioria das estimativas indica ganhos de PIB de cerca de 5% a 10%, com algumas estimativas internacionais e domésticas sugerindo cifras ainda maiores”, descreve o economista.

Ao estimar os impactos diretos da reforma, Borges levou em conta “uma melhoria do ambiente de negócios (redução dos custos de conformidade tributária), a redução de distorções alocativas associadas à guerra fiscal e à existência de alguns regimes especiais de tributos federais, bem como uma redução de cerca de 5% do custo do investimento (pela extinção da cumulatividade, que atualmente gera um resíduo tributário não recuperável na aquisição de ativos fixos)”.

Aquele fatores “poderiam elevar o PIB potencial brasileiro em cerca de 20% em 15 anos”, projetando ainda elevação de 24% num prazo mais longo, o que abriria espaço para taxas mais alentadas de crescimento do produto real sem gerar pressões inflacionárias. O resultado “decorre primordialmente da elevação da produtividade total dos fatores e do aumento do estoque de capital da economia (via elevação da taxa de investimentos)”.