As emendas da modalidade “transferência especial” são motivo de divergências entre parlamentares do Congresso Nacional, o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público Federal (MPF) e o Poder Executivo federal. Também conhecidas como emendas “sem carimbo”, emendas “cheque em branco” ou “PIX orçamentário”, essas emendas permitem que o dinheiro seja repassado por deputados federais e senadores a estados e municípios, sem ser necessário indicar anteriormente em quais projetos ou programas esses recursos serão aplicados nem passar por fiscalização prévia.

O advogado especializado em Direito Público, Thárik Uchôa, explica que a ideia dessas emendas é desburocratizar o repasse para atender as demandas de municípios e estados com mais rapidez. “Antes disso, podia levar seis anos para a verba chegar ao destino”, exemplifica. Contudo, ele reforça que, mesmo nessa modalidade, existem algumas regras. “O fato de serem emendas ‘sem carimbo’ não quer dizer que o dinheiro público pode ser usado de qualquer maneira, pois há restrições. Só 30% da verba pode ser usada para custeio de serviço público. Os outros 70% devem ir para investimentos e despesa de capital”, pontua.

Uchôa aponta também que a fiscalização do uso dessas emendas costuma ocorrer depois que a verba é aplicada nos projetos e programas. O TCU e o MPF fizeram críticas em relação às emendas “sem carimbo”, mas o advogado explica que a fiscalização continua sendo realizada, só que não mais em âmbito federal, e sim estadual ou municipal. “Como os recursos passam a ir direto para os municípios e estados, já não é mais fiscalizado pelo TCU nem pelo MPF. Só que eu não vejo o porquê da preocupação desses órgãos, pois temos o Ministério Público Estadual e o Tribunal de Contas do Estado para fazer isso”, ressalta.

Já o também advogado Luiz Fernando Silva, especializado em Direito Eleitoral e Partidário, defende a criação de regras que facilitem o controle dos gastos das transferências especiais, tanto por parte do TCU quanto dos órgãos de fiscalização locais. “No atual modelo, o controle prévio é dificultado, privilegiando-se o controle posterior”, alerta ele. O volume desse tipo de emenda vem crescendo desde que teve início, após uma Emenda Constitucional de dezembro de 2019 originar o Artigo 166-A da Constituição Federal.

Bancadas

Por enquanto, as transferências especiais podem ser realizadas apenas de maneira individual, ou seja, por meio de cada deputado ou senador, somando quase R$ 2 bilhões neste ano. Contudo, os parlamentares queriam fazer com que elas fossem permitidas também por meio das bancadas estaduais, o que gerou ainda mais polêmica. O texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022 aprovado pelo Congresso previa que as emendas “sem carimbo” atingissem o patamar de cerca de R$ 7 bilhões no ano que vem, ao possibilitar que também pudessem ser feitas por meio das bancadas.

No entanto, o presidente Jair Bolsonaro vetou esse trecho da LDO na semana passada, alegando que a Constituição autoriza transferências especiais apenas de forma individual. Apesar disso, o veto do presidente ainda pode ser derrubado pelos parlamentares. Outro ponto importante sobre esse assunto é que o Supremo Tribunal Federal ainda irá analisar se o uso de emendas “sem carimbo” pelas bancadas viola a Constituição ou não. Para Luiz Fernando Silva, “deveria haver previsão constitucional para a implantação das transferências especiais nas emendas de bancada, e não apenas previsão legal por meio da LDO”.

O especialista em Direito Eleitoral e Partidário também destaca que essa modalidade de emenda, ainda que apenas de forma individual, costuma ser usada por parlamentares para atender demandas de suas bases eleitorais. “Isso pode gerar um certo desequilíbrio na disputa eleitoral, porém nem sempre destinar muitos recursos aos municípios representará a vitória na eleição, já que o perfil buscado pelos eleitores tem mudado e vimos candidatos que nunca tiveram mandatos anteriormente se elegerem”, avalia.

Transparência

A falta de transparência dos gastos feitos a partir das emendas “sem carimbo” é uma das grandes polêmicas. Isso ocorre porque a Emenda Constitucional que possibilitou essas emendas não traz normas que obrigam as prefeituras e estados a darem publicidade a esses gastos. Apesar de não ser obrigatória, uma das ferramentas que os governantes poderiam utilizar para fazer essa publicidade é o relatório de gestão na Plataforma Mais Brasil. Mas, segundo o Instituto Nacional de Orçamento Público (INOP), esse relatório foi preenchido por uma quantidade muito pequena de municípios e estados no ano passado.

O advogado Thárik Uchôa ressalta que a falta de transparência não se limita aos gastos com verbas das transferências especiais. “Em Goiás mesmo, há um problema grande de falta de transparência dentro dos sites das prefeituras, já que nem todas elas atualizam as informações e colocam os dados de despesas e receitas”, detalha. Ele complementa afirmando que “só o fato de o gestor ser transparente não impede que ocorra uma ação de improbidade administrativa, pois a grande questão é a destinação dos recursos públicos, não devendo haver desvio de verbas e respeitando-se os limites legais”.

O especialista em Direito Público indica que a melhor solução para o gestor não incorrer em risco de improbidade administrativa em relação a qualquer tipo de emenda parlamentar é agir de maneira preventiva, colocando as informações no site da prefeitura e no Portal da Transparência. “O que o agente político tem que ter em mente é que se trata de dinheiro público e, portanto, é muito importante que ele seja transparente e demonstre para que foram usadas essas verbas, fazendo a vinculação das receitas com as despesas”, defende.